การพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน

การพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน
Development of Basic Education School Monitoring Model

ผู้วิจัย นายสุเทพ บุญเติม
อาจารย์ที่ปรึกษา ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กนกอร สมปราชญ์
รองศาสตราจารย์ ดร.นิตย์ บุหงามงคล
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ทวีชัย บุญเติม

บทคัดย่อ
การวิจัยครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ 1) ศึกษาสภาพปัจจุบันเกี่ยวกับการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา 2) พัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และ 3) นำเสนอรูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน การดำเนินการวิจัยแบ่งออกเป็น 3 ระยะคือระยะแรกเป็นการศึกษาสภาพปัจจุบันของรูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานโดย 1)การศึกษาเอกสาร 2) สำรวจ 175 เขตพื้นที่การศึกษา 3) สัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิ 18 คน 4) ศึกษารายกรณี(Case study)โรงเรียนที่มีประสิทธิผล 1 โรง เครื่องมือเป็นแบบสอบถามและแบบสัมภาษณ์ วิเคราะห์ข้อมูลโดยหาค่าร้อยละ ค่าเฉลี่ย และค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน ระยะที่สองเป็นการพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานโดยประชุมสัมมนาผู้บริหารสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาสกลนคร เขต 2 จำนวน 284 คนสรุปผลจากการสัมมนานำมาพัฒนารูปแบบและนำไปทดสอบการใช้รูปแบบในโรงเรียนตัวอย่าง 3 ขนาดนำผลจากการทดสอบมาสรุปได้รูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน และระยะที่สามจัดประชุมสัมมนาผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 21คน เพื่อวิพากษ์และให้ข้อเสนอแนะรูปแบบ ในระยะที่สองและระยะที่สามวิเคราะห์ข้อมูลโดยวิธีวิเคราะห์เนื้อหา (Content Analysis) การรายงานข้อค้นพบ(Descriptive Methodology) การตีความหมาย (Interpretive Methodology) และการวิเคราะห์วิจารณ์ (Critical Methodology)
ผลการวิจัยพบว่า
1. สภาพปัจจุบันของการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน มีการจัดระบบการกำกับติดตามและประเมินผลในทุกเขตพื้นที่การศึกษาค่อนข้างมากโดยพิจารณาจากข้อมูลการศึกษาเชิงสำรวจ มีการกำหนดแผนการกำกับติดตามงานไว้เป็นระยะ มีการกำหนดมาตรฐานและตัวบ่งชี้การกำกับติดตาม โดยมีหลักการที่สำคัญคือ การมีส่วนร่วมของสถานศึกษาและชุมชน ท้องถิ่นมีโอกาสเข้าร่วมกำหนดเป้าหมายมาตรฐานและตัวบ่งชี้ รวมทั้งการมีส่วนร่วมกำกับติดตามกับหน่วยงานคือ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา
2. รูปแบบการกำกับติดตามมี 2 รูปแบบคือ 1) จากบนลงสู่ล่าง (Top-down) 2) จากภายนอกและภายใน (Outside-in/Inside-out) โดยใช้หลักการกำกับติดตาม คือ หลักการมีส่วนร่วม (Participation)
3. กระบวนการกำกับติดตาม (Monitoring process) มีขั้นตอนสำคัญ 7 ขั้นตอนคือ1) กำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ “กำหนดเป้าหมาย” 2) จัดทำแผนกำกับติดตาม “พอใจร่วมทำแผน” 3) จัดทีมงานกำกับติดตาม “มีแกนนำพร้อมทีมงาน” 4) ลงมือปฏิบัติกำกับติดตามตามแผน “มุ่งมั่นปฏิบัติ” 5) ตรวจสอบผลกำกับติดตาม “จัดตรวจสอบงานต่อเนื่อง” 6) รายงานผลกำกับติดตาม “สรุปเรื่องรายงาน” 7) ทบทวนการกำกับติดตาม “ทบทวนสานต่อ”
Abstract
The objectives of this study were: 1) to study current status of basic education monitoring of the Office of Basic Educational Service Area, 2) to develop the basic education School monitoring model of the Office of Basic Educational Service Area, and 3) to propose the model of basic education school monitoring model of the Office of Educational Service Area. There were 3 stages of implementation: the first stage including the study of current status and outlining model of basic education school by documentary study, data collecting from 175 of Educational Service Areas, interviewing 18 experts, and case study from one effective school by using questionnaire and interview form as the instruments of data gathering. The questionnaire was 5 levels rating scale with its reliability coefficient of the total issue as 0.97. Data were analyzed by calculating percentage, mean, and standard deviation. For the second stage, the model of basic education school monitoring was outlined by offering seminar for 284 of basic education administrators in the Office of Sakon Nakhon Educational Service Area 2. The findings from seminar were summarized to develop model and tested for model use in 3 different sizes of sample schools. The tested findings were brought to summarize as model of Basic Education School. The third stage, the seminar of 21 experts was held for criticizing and recommendation for model. For the second and third stage, data were analyzed by using content analysis, descriptive methodology, interpretative methodology, and critical methodology.
The research findings were as follows :
1. The current status of basic education monitoring included the organization of monitoring and assessment in every educational service area in rather highly considering from information of survey study with periodical monitoring of work, specification of standard criterion and indicator of monitoring. The important principle was participation of basic education school and community. Locality had an opportunity to participate in specifying goal of standard criterion and indicator as well as participation in monitoring with the office as educational service area and School.
2. The model of monitoring included Top-down model and Outside-in/Inside-out model with principle of monitoring as participative principle.
3. The proposed monitoring model included 7 major stages: 1) goals and criterion specification(formulation), 2) monitoring planning, 3) team building, 4) implementation, 5) monitoring Audit, 6) monitoring report, and 7) monitoring replan.

ความเป็นมาและความสำคัญของปัญหา
การจัดโครงสร้างของกระทรวงศึกษาธิการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.2546 ได้แบ่งส่วนงานออกเป็นสองส่วน คือ ส่วนกลาง และเขตพื้นที่การศึกษา (สำนักงานปฏิรูปการศึกษา, 2545) โดยส่วนกลางมี 6 ส่วนราชการ คือ สำนักงานรัฐมนตรี สำนักงานปลัดกระทรวง สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน สำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา และสำนักงานคณะกรรมการอาชีวศึกษาและส่วนเขตพื้นที่การศึกษา แยกเป็น 2 ส่วน คือ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยให้สถานศึกษาที่เป็นโรงเรียนมีฐานะเป็นนิติบุคคล(กระทรวงศึกษาธิการ, 2546) และความเป็นนิติบุคคลจะทำให้โรงเรียนมีความเป็นอิสระโดยได้รับการกระจายอำนาจจากส่วนกลางโดยตรง(รุ่ง แก้วแดง,2546)
อย่างไรก็ตาม แม้โรงเรียนจะมีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ แต่การบริหารจัดการศึกษาก็ยังคงอยู่ภายในขอบเขตและหลักการตามที่กฎหมายกำหนด โดยมีคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาให้มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแล จัดตั้ง ยุบ รวมหรือเลิกสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา (กระทรวงศึกษาธิการ, 2546)
งานในหน้าที่ของผู้บริหาร มีองค์ประกอบที่สำคัญ(ถวิล เกื้อกูลวงศ์, 2530) คือ 1) งานวางแผน (Planning) 2)การจัดองค์การ (Organizing) 3) การจูงใจ ( Motivating) รวมถึงการอำนวยการ (Directing) การติดต่อสื่อสาร(Communicating ) และการเป็นผู้นำในการดำเนินการ(Leading) และ 4)การควบคุมงาน(Controlling) เป็นการกำกับติดตามและประเมินผลเพื่อเปรียบเทียบผลการปฏิบัติงานกับแผนที่ได้กำหนดไว้ ซึ่งจะทำให้ทราบถึงสัมฤทธิผลตามแผนที่วางไว้แล้ว หากผลงานเบี่ยงเบนไปจากความคาดหวังที่ตั้งไว้ก็จะต้องนำผลการประเมินไปปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสม ดังนั้น ผู้วิจัยในฐานะที่เป็นผู้บริหารสำนักงานเขตพื้นที่และมีหน้าที่รับผิดชอบกำกับดูแลซึ่งเป็นหน้าที่ทางการบริหารโดยเฉพาะการควบคุมงานในลักษณะการกำกับติดตาม(Monitoring)และการประเมินผล(Evaluation) จึงมีความสนใจที่จะพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานเพื่อนำไปใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อการบริหารจัดการศึกษาภายในเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาให้มีประสิทธิภาพสูงสุดต่อไป

วัตถุประสงค์การวิจัย
1. เพื่อศึกษาสภาพปัจจุบันเกี่ยวกับการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา
2. เพื่อพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา
3. เพื่อนำเสนอรูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน

วิธีดำเนินการวิจัย
การดำเนินการวิจัยครั้งนี้ มีขั้นตอนการดำเนินการวิจัย 3 ระยะ คือ
ระยะที่ 1 มีวิธีการศึกษาคือ การศึกษาเอกสาร(Documentary study) การศึกษาเชิงสำรวจ(Survey study) และการศึกษารายกรณี(Case study) ประชากรและกลุ่มตัวอย่างประกอบด้วยผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาทั่วประเทศทุกเขตพื้นที่ จำนวน 175 คน สัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญจำนวน 18 คนและโรงเรียนตัวอย่างในการศึกษารายกรณี 1 โรงเรียน เครื่องมือในการวิจัยคือ การศึกษาเอกสาร การศึกษาเชิงสำรวจมีแบบสอบถามและแบบสัมภาษณ์ การศึกษารายกรณีมีการศึกษาเอกสาร การสังเกต สอบถามและสัมภาษณ์ วิเคราะห์ข้อมูล โดยวิเคราะห์เนื้อหา จากการศึกษาเอกสาร การศึกษากรณีตัวอย่าง(Case study)และวิเคราะห์แบบสอบถามโดยหาค่าร้อยละ ค่าเฉลี่ย และค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน(บุญชม ศรีสะอาด, 2538) และการวิเคราะห์เกี่ยวกับรูปแบบและตัวบ่งชี้โดยใช้หลักเกณฑ์การวิเคราะห์ หาค่าดัชนีความสอดคล้อง (IOC : Item-objective congruence) (Hambleton,1978)
ระยะที่ 2 จัดสัมมนาผู้บริหารในเขตพื้นที่การศึกษาตัวอย่างจำนวน 284 คน เครื่องมือที่ใช้ในการศึกษา คือ การสังเกต การสัมภาษณ์และการบันทึกผลการอภิปรายและแบบทดสอบการใช้รูปแบบในโรงเรียนตัวอย่าง วิเคราะห์เนื้อหาและหาค่าเฉลี่ย และค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน
ระยะที่ 3 จัดสัมมนาผู้ทรงคุณวุฒิเพื่อเสนอแนะและตรวจสอบรูปแบบการกำกับติดตาม จำนวน 21 คน เครื่องมือที่ใช้ในการศึกษา คือ การสังเกต การสัมภาษณ์และการบันทึกผลการอภิปราย
ดังภาพที่ 1













สรุปผลการวิจัย
1. จากการศึกษาในระยะที่ 1 (Phase 1) สรุปผลได้ดังนี้
1.1 การกำกับติดตามเป็นกิจกรรมสำคัญของกระบวนการควบคุมการปฏิบัติงาน ให้สำเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบาย และพบว่า รูปแบบการกำกับติดตามยังเป็นการกำกับติดตามโดยหน่วยงานนโยบายในลักษณะบนลงสู่ล่าง (Top-down) มีหลักการสำคัญประกอบด้วย หลักองค์รวม (Holistic) หลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) หลักเครือข่าย (Network) หลักบูรณาการ หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance)
1.2 จากการศึกษาเชิงสำรวจ (Survey study) พบว่า รูปแบบและวิธีการกำกับติดตามสถานศึกษามีหลายรูปแบบ โดยเป็นการกำกับติดตามในลักษณะจากบนลงสู่ล่าง (Top-down) และองค์คณะบุคคลตามกฎหมาย และพบว่ากระบวนการกำกับติดตาม ประกอบด้วย มีการจัดระบบ จัดทำแผน กำหนดมาตรฐาน ตัวบ่งชี้และเป้าหมายโดยเน้นการมีส่วนร่วม มีการพัฒนาเครื่องมือ คณะกรรมการและชุมชนร่วมกำกับติดตาม มีการวิเคราะห์ผลนำไปปรับปรุงพัฒนาและรายงานผล ส่วนตัวบ่งชี้ตามมาตรฐานวิเคราะห์ได้ 63 ตัวบ่งชี้
1.3 จากการศึกษารายกรณี (Case study) ของโรงเรียนตัวอย่างใน 4 ภาระงาน พบว่า รูปแบบการกำกับติดตามภายในสถานศึกษาที่เน้นการมีส่วนร่วม โดยมีหลักการกำกับติดตาม คือ หลักการมีส่วนร่วม(Participation) หลักองค์รวม (Holistic) และหลักการการบริหารโดยยึดโรงเรียนเป็นฐาน (School- Based Management) และมีกระบวนการกำกับติดตาม คือ การกำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ การจัดทำแผน การจัดทีมงาน ดำเนินตามแผน การวิเคราะห์ผลกำกับ ปรับปรุงพัฒนา และรายงานผลการกำกับ ผลผลิตและผลลัพธ์ที่ได้ คือผู้เรียน เป็นคนดี คนเก่ง และมีความสุข ผู้บริหาร ครูและบุคลากรทางการศึกษาและโรงเรียนเป็นที่ยอมรับศรัทธาของชุมชนและท้องถิ่น มีการบริหารจัดการงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ
2. ผลการศึกษาในระยะที่ 2 (Phase 2) สรุปได้ดังนี้
2.1 ผลการสัมมนาผู้บริหารสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษากลุ่มตัวอย่าง มีประเด็นที่สำคัญ คือ เกี่ยวกับห้วงเวลา ต้องย้อนกลับผลการกำกับติดตามเพื่อการปรับปรุงพัฒนาได้อย่างต่อเนื่องทันที รูปแบบการกำกับติดตามควรมีการกำกับติดตามทั้งภายนอก (Outside- in) และภายในสถานศึกษา(Inside-out) โดยการกำกับติดตามภายในจะต้องควบคู่ไปกับการประกันคุณภาพภายในสถานศึกษา และการกำกับติดตามจากภายนอกสถานศึกษา ต้องเน้นแนวทางการใช้มาตรฐานการศึกษาเป็นตัวบ่งชี้ในการกำกับติดตาม และถ้ามีจุดเน้นนโยบายเพิ่มเติม ควรกำหนดในกรอบมาตรฐานการศึกษาขั้นพื้นฐาน ในด้านหลักการกำกับติดตามควรมี หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หลักองค์รวม (Holistic) หลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) หลักเครือข่าย (Network) และหลักการการบริหารโดยยึดโรงเรียนเป็นฐาน (School-Based Management) และกระบวนการกำกับติดตามมี 7 ขั้นตอน คือ กำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ จัดทำแผน จัดทีมงาน ดำเนินตามแผน ตรวจสอบผลกำกับติดตามและปรับปรุงพัฒนา การรายงานผล และการทบทวนการกำกับติดตามเพื่อย้อนกลับ (Feed back) แผนกำกับ
2.2 การทดสอบการใช้รูปแบบการกำกับติดตาม ในระยะที่ 1 พบว่า โรงเรียนขนาดใหญ่และขนาดกลางอยู่ในระดับดี ส่วนโรงเรียนขนาดเล็กอยู่ในระดับพอใช้ และหลังจากได้ประเมินในระยะที่ 2 พบว่า อยู่ในระดับดีทุกขนาดโรงเรียน เมื่อพิจารณาค่าเฉลี่ย พบว่า การประเมินระยะที่ 2 ให้ผลสูงกว่าการประเมินระยะที่ 1
3. ผลการศึกษาในระยะที่ 3 (Phase 3) พบว่า รูปแบบที่ได้จะต้องเฉพาะเจาะจง (Specific) มีความเชื่อมโยงกันอย่างชัดเจน และเป็นองค์ความรู้ใหม่
จากผลการศึกษาตั้งแต่ระยะที่ 1 – 3 สรุปผลการศึกษาได้ดังนี้
1. แนวคิดการกำกับติดตาม
•เป็นกระบวนการควบคุมการปฏิบัติงานให้ได้ตามเป้าหมาย
•ปรับปรุงแก้ไขหรือพัฒนาการปฏิบัติงานได้ทันเวลาในระหว่างดำเนินการ
2. แนวทางการกำกับติดตาม
•รูปแบบจากบนลงสู่ล่าง(Top-down)
•รูปแบบการกำกับติดตามจากภายนอกและภายใน(Outside-in/Inside-out)
3. หลักการสำคัญที่ใช้ในการกำกับติดตาม คือ หลักการมีส่วนร่วม (Participation)
4. กระบวนการในการกำกับติดตาม มี 7 ขั้นตอน คือ
4.1 กำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ หรือข้อตกลง (กำหนดเป้าหมาย)
4.2 จัดทำแผนกำกับติดตาม(พอใจร่วมทำแผน)
4.3 จัดทีมงาน(มีแกนนำพร้อมทีมงาน)
4.4 ลงมือปฏิบัติ(มุ่งมั่นปฏิบัติ)
4.5 ตรวจสอบกับเป้าหมาย/ข้อตกลง(จัดตรวจสอบต่อเนื่อง)
4.6 รายงานผล(สรุปเรื่องรายงาน)
4.7 ทบทวนแผนกำกับ(ทบทวนสานต่อ)

อภิปรายผลการวิจัย
1. สภาพปัจจุบันของการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน พบว่า มีการจัดระบบการกำกับติดตามและประเมินผลในทุกเขตพื้นที่การศึกษาค่อนข้างมาก มีการกำหนดแผนการกำกับติดตามงานไว้เป็นระยะ มีการกำหนดมาตรฐานและตัวบ่งชี้การกำกับติดตาม โดยมีหลักการที่สำคัญคือ การมีส่วนร่วมของสถานศึกษาและชุมชน ท้องถิ่นมีโอกาสเข้าร่วมกำหนดเป้าหมายมาตรฐานและตัวบ่งชี้ รวมทั้งการมีส่วนร่วมกำกับติดตามกับหน่วยงานคือ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดในการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน(School-Base Management) ที่เปิดโอกาสให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและบริหารโรงเรียนในรูปคณะกรรมการ โดยมีความเชื่อว่า การตัดสินใจที่ดีที่สุดเกิดจากการตัดสินใจของคณะบุคคลที่อยู่ใกล้ชิดและมีส่วนเกี่ยวข้องกับนักเรียนมากที่สุด(Wohlstetter, 1995 อ้างถึงใน อุทัย บุญประเสริฐ, 2546) สำหรับวิธีการกำกับติดตามมีหลายวิธีที่สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาดำเนินการนอกจากการออกกำกับติดตามภาคสนามแล้ว ยังมีวิธีอื่น คือ การจัดหน่วยบริการเคลื่อนที่พร้อมกับการกำกับติดตามงานสถานศึกษาของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา การจัดระบบเครือข่ายหรือศูนย์เครือข่ายการศึกษาเพื่อการมีส่วนร่วมช่วยเหลือซึ่งกันและกัน การใช้ระบบอินเตอร์เน็ตเพื่อกำกับติดตามงานผ่านระบบ On Web ในทั้ง 4 ภาระงาน โดยจัดให้มีระบบอีเล็คโทรนิคในการรายงานผลและการติดต่อสื่อสาร คือ ระบบ e-academic monitoring(งานวิชาการ) ระบบ e-personnel monitoring (งานบริหารบุคคล) ระบบ e-budget monitoring (งานบริหารงบประมาณ) ระบบ e-admin monitoring(งานบริหารทั่วไป)
2. ปัญหาในการกำกับติดตามนั้น มีปัญหามากทุกด้านในแต่ละเขตพื้นทีการศึกษา โดยเฉพาะปัญหาด้านบุคลากร พบว่า บุคลากรขาดความรู้ความสามารถด้านวิชาการ ขาดความรู้เฉพาะด้านในการปฏิบัติงาน ทำให้มีผลกระทบกับการปฏิบัติงาน คือ ปฏิบัติงานไม่ถูกต้อง งานล่าช้า ทำให้ขาดการกำกับติดตามงาน ซึ่งสอดคล้องกับรายงานการติดตามประเมินผลการปฏิรูปการศึกษาด้านการบริหารและการจัดการศึกษา เมื่อสิ้นสุดปีงบประมาณ 2548 ที่พบว่า ข้าราชการ ก.พ.ในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ขาดโอกาสในทุกเรื่องและไม่ได้รับการพัฒนาทำให้ขาดขวัญกำลังใจในการทำงาน(สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา, 2549) นอกจากนี้ ในเขตพื้นที่การศึกษาบางเขตขาดความร่วมมือจากชุมชนและท้องถิ่นและบางเขตพื้นที่การศึกษา ชุมชนไม่มีส่วนร่วมเท่าที่ควร อาจะเป็นเพราะว่า ชุมชนและท้องถิ่น ยังไม่เข้าใจในการปฏิรูปการศึกษาที่มีการปรับเปลี่ยนทั้งด้านกฎหมายและโครงสร้างในการบริหารการศึกษาใหม่ในรูปแบบเขตพื้นที่การศึกษา ทำให้ไม่กล้าตัดสินเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการศึกษาเท่าที่ควร และคณะกรรมการบางท่านยังไม่เข้าใจบทบาทของตนเอง ขาดความพร้อมและขาดศักยภาพ(สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา, 2549)
3. ในการพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน รูปแบบเดิมเคยมีวัฒนธรรมการทำงานในลักษณะจากข้างบนลงสู่ข้างล่าง (Top-Down) มาโดยตลอด สถานศึกษาไม่กล้าที่จะตัดสินใจด้วยตนเองได้ จึงมีความพยายามที่จะให้โรงเรียนได้เปลี่ยนวัฒนธรรมในการทำงานใหม่ ซึ่งมีบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ในมาตรา 9 การจัดระบบ โครงสร้าง และกระบวนการจัดการศึกษาให้ยึดหลักเอกภาพด้านนโยบายแต่มีความหลากหลายในการปฏิบัติและการกระจายอำนาจในการจัดการศึกษาไปที่เขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา ทำให้สถานศึกษามีอำนาจในการตัดสินใจในระดับปฏิบัติได้เองโดยไม่ต้องรอคำสั่งจากหน่วยเหนือเหมือนในอดีต ซึ่งสอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจซึ่งมีองค์ประกอบสำคัญ 2 ประการ (David, 1989 อ้างถึงในวิโรจน์ สารรัตนะ, 2543) คือ ความเป็นอิสระ (Autonomy) และการตัดสินใจแบบมีส่วนร่วม (Participatory decision making) ดังนั้น ในระดับเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา เมื่อมีการกระจายอำนาจการบริหารในรูปแบบเขตพื้นที่ จึงให้มีประชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมบริหารในรูปคณะกรรมการทั้งในระดับเขตพื้นที่การศึกษาและระดับสถานศึกษา(สำนักงานปฏิรูปการศึกษา, 2545) โดยเฉพาะให้สถานศึกษาเป็นนิติบุคคล ทำให้สถานศึกษาบริหารตนเองได้อย่างอิสระ(รุ่ง แก้วแดง, 2546) อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจยิ่งกระจายมากเท่าใด ยิ่งต้องเพิ่มการควบคุม กำกับและติดตามผลการดำเนินงานตามมาตรฐานที่ส่วนกลางกำหนดให้มากขึ้น(Lowe Boyd, 1992 อ้างถึงในวิโรจน์ สารรัตนะ, 2543) หน้าที่ของคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา จึงถูกกำหนดไว้ในกฎหมายให้มีหน้าที่ในการกำกับและติดตาม ดูแลการดำเนินงานของสถานศึกษาในสังกัดให้เหมาะสมตามนโยบายและตามกฎหมาย(นงลักษณ์ วิรัชชัย, 2545) สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาจึงมีบทบาทในฐานะผู้อำนวยความสะดวก(Facilitator) เป็นพี่เลี้ยงในทางวิชาการ กำหนดนโยบายและแผนในภาพรวม แต่ต้องระมัดระวังไม่ให้เกิดการรวมอำนาจไว้ที่เขตพื้นที่การศึกษา โดยต้องมุ่งพัฒนาคุณภาพการศึกษาของผู้เรียนเป็นเป้าหมายสำคัญ(รุ่ง แก้วแดง, 2546)
4. รูปแบบที่เป็นข้อค้นพบใหม่ในการวิจัยครั้งนี้ ก็คือ รูปแบบการกำกับติดตามภายในสถานศึกษา เป็นบทบาทของสถานศึกษาที่จะเลือกตัดสินใจหาวิธีปฏิบัติที่ดีที่สุด(Best Practice) เพื่อนำมาใช้ในสถานศึกษาให้บรรลุเป้าหมายของโรงเรียนมีประสิทธิผล(Effective School) Caldwell และ Spinks (อ้างในวิโรจน์ สารรัตนะ, 2543)ได้สรุปว่า ลักษณะของโรงเรียนที่มีประสิทธิผลนั้นประกอบด้วย 4 เรื่องใหญ่ คือ 1) เน้นเรื่องการเรียนการสอน โดยผู้บริหารจะต้องเป็นผู้นำทางการศึกษา(Educational Leadership) 2) ความสามารถได้รับการตรวจสอบได้ทั้งจากท้องถิ่น จากรัฐและจากส่วนกลาง 3) การมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมจากครู ผู้ปกครอง และนักเรียน และ 4) การมีแผนงานเพื่อพัฒนาในวิชาชีพ เป็นองค์ประกอบที่สำคัญที่จะส่งผลต่อความมีประสิทธิผลของโรงเรียน
รูปแบบในการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่นำเสนอในการวิจัยครั้งนี้ จึงเปรียบเทียบได้กับรูปแบบที่เคยปฏิบัติมาในอดีต ในแง่มุมบทบาทขององค์กรในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคหรือเขตพื้นที่การศึกษาในปัจจุบัน ดังภาพที่ 2










จากภาพที่ 2 จะเห็นได้ว่า ในรูปแบบปัจจุบันจะเป็นลักษณะจากบนสู่ล่าง (Top-Down) เพียงรูปแบบเดียวตามสายการบังคับบัญชา แต่รูปแบบที่เป็นข้อค้นพบใหม่ จะผสมผสานทั้งที่เป็นรูปแบบจากบนสู่ล่าง และการกำกับติดตามในรูปแบบภายในและภายนอกสถานศึกษาภายในกรอบของเขตพื้นที่การศึกษา ซึ่งจะเห็นความแตกต่าง เนื่องจากมีการกระจายอำนาจตามกฎหมายให้แก่เขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา กลไกการบริหารระดับเขตพื้นที่การศึกษากับสถานศึกษาจึงเป็นกลไกการประสานงานในแนวนอน (Horizontal co-ordination) จะทำให้เกิดความรวดเร็วในการประสานงาน สามารถสร้างความสัมพันธ์ของบุคคลในระดับเดียวกัน(วิโรจน์ สารรัตนะ, 2546) ระหว่างกลุ่มงานในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษากับสถานศึกษา
รูปแบบการกำกับติดตามภายในสถานศึกษาที่เสนอไว้ ประกอบด้วย
1) รูปแบบการกำกับติดตามตนเอง (Self-Monitoring Model) จะทำให้ครูและบุคลากรมีความรับผิดชอบมากขึ้น มีหน้าที่กำกับติดตามและประเมินตนเอง พร้อมกับรายงานผลตามข้อตกลงที่ตนเองได้จัดทำข้อตกลงกับผู้บริหารสถานศึกษา
2) รูปแบบการกำกับติดตามแบบมีส่วนร่วมของบุคลากรภายในสถานศึกษา (Participatory Monitoring Model) มีทีมงาน คณะทำงาน หรือคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่มีตัวแทนของผู้ปฏิบัติงานและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียร่วมกำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ในการกำกับติดตามการปฏิบัติงานของผู้ปฏิบัติงานทุกคนในองค์กรหรือสถานศึกษา
3) รูปแบบการกำกับติดตามแบบการมอบหมายบุคลากรภายใน (Delegation-Monitoring Model) โดยผู้บริหารจะมอบหมายให้รองผู้บริหาร ครูหรือบุคลากรทางการศึกษาอื่น เป็นผู้กำกับติดตามตามที่ได้รับมอบหมาย โดยต้องให้ผู้ที่ได้รับมอบหมายมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายดำเนินการตามแผนการกำกับติดตาม และมีการรายงานผลตามกำหนด
สรุป รูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน ประกอบด้วย นโยบายและมาตรฐานที่จะต้องกำกับติดตาม และกระบวนการ 7 ขั้นตอน คือ 1) กำหนดเป้าหมาย(Set Goals) 2)การจัดแผนกำกับ (Monitoring Planning) “พอใจร่วมทำแผน” 3) การจัดทีมงานตามแผนกำกับ (Team building) “มีแกนนำพร้อมทีมงาน” 4) ลงมือปฏิบัติตามแผนกำกับติดตาม (Implementation) “มุ่งมั่นปฏิบัติ” 5) ตรวจสอบการกำกับติดตาม (Monitoring Audit) “จัดตรวจสอบงานอย่างต่อเนื่อง” เพื่อปรับปรุงแก้ไขหรือพัฒนา ส่งผลให้ “เรืองรุ่งองค์กร” 6) การรายงานผล (Monitoring Report) “สรุปเรื่องรายงาน” และ 7) ทบทวนผลการกำกับติดตาม (Monitoring Replan) “ทบทวนสานต่อ” ดังภาพที่ 3





































ข้อเสนอแนะ
1. ข้อเสนอแนะสำหรับการนำผลวิจัยไปใช้
1.1 สำหรับสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน
ในการกำกับติดตามภายในสถานศึกษา เป็นหน้าที่ทางการบริหาร(Management function) ผู้บริหารสถานศึกษาควรนำไปใช้ในสถานศึกษา ดังนี้
• รูปแบบการกำกับติดตามตนเอง ควรดำเนินการ 1) จัดประชุมครูและบุคลากรทุกคนเพื่อทำความตกลงร่วมกัน 2) ควรวิเคราะห์งานไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อน 3) จัดทำร่างข้อตกลงให้สอดคล้องกับเป้าหมายและเกณฑ์ของสถานศึกษา 4) เสนอแผนของตนเองต่อผู้บริหารสถานศึกษา 5) ผู้บริหารตรวจสอบแผนและอนุมัติแผน 6) ลงนามในข้อตกลงกับผู้บริหารสถานศึกษา 7) ปฏิบัติตามข้อตกลง 8) ตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อตกลงและปรับปรุงแก้ไขพัฒนางานอย่างต่อเนื่อง 9) รายงานผลการปฏิบัติงานตามกำหนด
• รูปแบบการกำกับติดตามแบบมีส่วนร่วม (Participatory Monitoring) ผู้บริหารสถานศึกษาควรจัดประชุมครูและบุคลากรตามความเหมาะสม เพื่อสร้างความตระหนักและความเข้าใจในเบื้องต้นก่อน
• รูปแบบการกำกับติดตามแบบการมอบหมายบุคลากรภายใน (Delegation-Monitoring) โดยมอบหมายให้รองผู้บริหาร ครูหรือบุคลากรทางการศึกษาอื่น เป็นผู้กำกับติดตามทั้งนี้ต้องให้ผู้ที่ได้รับมอบหมายมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ตามมาตรฐานและตัวบ่งชี้ในการกำกับติดตาม และมีการรายงานผลตามกำหนด
1.2 สำหรับเขตพื้นที่การศึกษา
ควรทำความเข้าใจในบทบาทหน่วยงานและองค์คณะบุคคลที่เกี่ยวข้อง เกี่ยวกับ 1) บทบาทหน้าที่ของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา 2) การกำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ในการกำกับติดตามงาน 3) การวางแผนกำกับติดตามงาน 4) รูปแบบในการกำกับติดตาม 5) การพัฒนาปรับปรุงงาน 6) การใช้เวลาในการกำกับติดตาม 7) การจัดตั้งทีมงาน 8) รูปแบบที่ควรพิจารณาประยุกต์ใช้
1.3 สำหรับสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน
สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นองค์กรหลักในการจัดการศึกษาระดับการศึกษาขั้นพื้นฐานของชาติ(สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ, 2548) ควรพิจารณาดำเนินการ 1) ควรมีการสังเคราะห์รูปแบบจากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาทั่วประเทศ แล้วนำไปเป็นรูปแบบของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และจะต้องเชื่อมโยงเป็นเครือข่ายกับหน่วยงานอื่นในกระทรวงเดียวกันและต่างกระทรวงด้วย 2)ควรจะเน้นการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมในการทำงานของหน่วยงานและบุคลากรทุกระดับ โดยเฉพาะการเปลี่ยนแนวคิดในการทำงานอย่างสร้างสรรค์ สามารถคิดพัฒนางานที่รับผิดชอบได้เองโดยไม่ต้องรอให้หน่วยเหนือหรือผู้บังคับบัญชา 3) ควรสนับสนุนให้หน่วยงานในสังกัดทุกระดับใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามาช่วยในการกำกับติดตาม โดยมีการขอจัดตั้งงบประมาณสำหรับการพัฒนาด้านเทคโนโลยีสารสนเทศของหน่วยงานทุกระดับ



2. ข้อเสนอแนะสำหรับการวิจัยครั้งต่อไป
2.1 ควรทำการวิจัยเพื่อหาแนวทางในการกำกับติดตามและการพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในภาระงานด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะ และอาจจะวิจัยในเชิงลึก ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งที่มีข้อมูลเกี่ยวกับการบริหารงานในภาระงานนั้นต่ำกว่ามาตรฐาน เพื่อจะได้พัฒนารูปแบบการกำกับติดตามได้เฉพาะเจาะจงกับสาเหตุที่เกิดขึ้นในพื้นที่นั้นๆ
2.2 ควรมีการวิจัยเพื่อหารูปแบบการกำกับติดตามที่เหมาะสม โดยศึกษาเปรียบเทียบในในโรงเรียนที่มีประสิทธิผลกับโรงเรียนโดยทั่วไป เพื่อค้นหารูปแบบที่เหมาะสมในการกำกับติดตามงานในสถานศึกษาทั้งสองประเภท
2.3 ควรวิจัยเพื่อวิเคราะห์องค์ประกอบ (Factor analysis) ของการกำกับติดตาม โดยอาจจะวิจัยในเขตพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง เพื่อให้ได้องค์ประกอบที่เหมาะสมกับบริบทในเขตพื้นการศึกษานั้น

เอกสารอ้างอิง

ถวิล เกื้อกูลวงศ์. (2530). การบริหารการศึกษาสมัยใหม่. กรุงเทพฯ: วัฒนาพานิช.
นงลักษณ์ วิรัชชัย.(2545) รายงานการวิจัยเรื่อง การพัฒนาตัวบ่งชี้สำหรับการประเมินการ
บริหารและการจัดการเขตพื้นที่การศึกษา. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ธารอักษร.
บุญชม ศรีสะอาด. (2538). วิธีการทางสถิติสำหรับการวิจัย. กรุงเทพฯ : สุวีริยาสาส์น.
ปฏิรูปการศึกษา, สำนักงาน. (2545). แนวทางการบริหารและการจัดการศึกษาในเขตพื้นที่
การศึกษาและสถานศึกษา. กรุงเทพฯ : บริษัท พิมพ์ดี จำกัด.
รุ่ง แก้วแดง. (2546) โรงเรียนนิติบุคคล. กรุงเทพฯ:บริษัท สำนักพิมพ์วัฒนาพานิช จำกัด.เลขาธิการสภาการศึกษา, สำนักงาน. (2549). รายงานการติดตามประเมินผลการปฏิรูปการศึกษา
ด้านการบริหารและการจัดการศึกษา เมื่อสิ้นสุดปีงบประมาณ 2548. กรุงเทพฯ:
บริษัท พริกหวานกราฟฟิค จำกัด.
วิโรจน์ สารรัตนะ. (2543). การบริหารโรงเรียนแบบกระจายอำนาจ. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์
ทิพย์วิสุทธิ์.
วิโรจน์ สารรัตนะ. (2546). การบริหารการศึกษา นโยบายและยุทธศาสตร์เพื่อการบรรลุผล.
กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์ทิพย์วิสุทธิ์.
____________. (2548). โรงเรียน การบริหารสู่องค์การแห่งการเรียนรู้. กรุงเทพฯ :
โรงพิมพ์ทิพย์วิสุทธิ์.

ศึกษาธิการ, กระทรวง. (2546). คู่มือการปฏิบัติงานสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา.
กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์องค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์ (ร.ส.พ.).
____________. (2546). พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม.
กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์องค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์(ร.ส.พ.).
อุทัย บุญประเสริฐ. (2540). หลักสูตรและการบริหารงานวิชาการโรงเรียน. กรุงเทพฯ :
เอส.ดี.เพรส.
____________. (2546) การบริหารจัดการสถานศึกษาโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน (School-Base
Management). กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
Hambleton, R. K., and others.(1978) Criterion-Referenced Testing and
Measurement; A review of Technical Issues and Developments.
Review of Education Research 48.
Hoy, W.K. & Miskel C.G., (2001). Educational administration 6th edition.
New York: McGraw – Hills Companies, Inc.